为促进我国银行卡清算市场健康发展，应对银行卡清算市场的国际化开放，规范银行卡清算机构管理，保障消费者的核发权益。人民银行在2019年底发布了修订后的《银行卡清算机构管理办法（征求意见稿）》，规范了银行卡清算机构的境内准入具体标准和细节，并对银行卡清算机构的业务连续性提出具体要求，包括对股权结构、实际控制人、重大影响、经营指标等多个维度。

在2020年上半年，人民银行又陆续发布了《非银行支付机构客户备付金存管办法（征求意见稿）》和《中国人民银行关于加强支付受理终端及相关业务管理的通知（征求意见稿）》，在《中国人民银行关于强化银行卡受理终端安全管理的通知》（银发〔2017〕21号）的基础上，对清算机构管理责任与义务又做了具体业务上的明确，尤其是清算机构在监管机构的授权下具有一定的监管职能，一定程度上约束了境内入网发卡机构或收单机构（以下简称入网机构）。

但征求意见稿发布后，相关行业各方对监管机构赋予清算机构的管理职能提出了争议，争议的焦点就在于清算机构在整个支付链条中的角色定位。为了进一步厘清争议问题，本文以《银行卡清算机构管理办法》为基础，分析和阐述清算机构的定位问题。

一、清算业务基础设施建设

根据《银行卡清算机构管理办法》中第四条规定“银行卡清算机构应当遵守国家安全、国家网络安全相关法律法规，确保银行卡清算业务基础设施的安全、稳定和高效运行。银行卡清算业务基础设施应满足国家信息安全等级保护要求，使用经国家密码管理机构认可的商用密码产品，符合国家及行业相关金融标准。”针对清算机构建立的基础设施目前尚未有明确的释义，但是三个维度进行分析可以获悉基础设施的范围。

首先，从1993年推行的金卡工程建设——我国跨系统、跨地区、跨世纪的社会系统工程，以计算机、通信等现代科技为基础，以银行卡等为介质，通过计算机网络系统，以电子信息转帐形式实现货币流通，是我国银行卡清算业务的基础设施建设工程。

其次，根据我国目前的特殊现状，我国境内发行的人民币结算银行卡仅有银联且以银联建立的清算基础设施和清算规则为基础运行数十年，具有广泛的认知基础和社会意义。

再次，从2010年发布的《非金融机构支付服务管理办法》中第二条规定“本办法所称非金融机构支付服务，是指非金融机构在收付款人之间作为中介机构提供下列部分或全部货币资金转移服务”可知，入网机构仅作为中介机构提供支付服务，而非实际参与银行卡清算基础服务中。

因此清算机构基础设施综上所述，应涉及整个支付从支付起始到支付资金清算为止的整个支付链的闭环。因此，清算机构针对支付终端的定期或不定期的安全认证，以及约束支付终端厂商的生产符合国家安全的支付清算，防范入网机构通过支付终端变造、改造交易真实性，清算机构有其法定的义务与责任。入网机构作为中介机构应积极按照清算机构制定的基础设置“准入规则”做好支付服务。

二、清算业务风险防范

根据《银行卡清算机构管理办法》中第五条规定“银行卡清算机构应当建立完善的业务运行、差错处理和信息管理等业务规则，健全风险控制体系，保障业务的安全性、稳定性和连续性。”和第十一条规定“中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会按照分工，依法对银行卡清算机构和境外机构实施监督管理，并加强沟通协调，共同防范银行卡清算业务系统性风险。”清算机构通过加强对商户入网信息的真实性审查，有责任与义务健全风险控制体系，以商户信息管理建立业务规则，要求入网机构进行真实上送并审查符合清算机构的业务规则的制定范围。

同时清算机构为了保障支付业务的安全性、连续性，对商户真实性在交易过程中进行二次复核，以确保交易过程的信息可追溯性，在面对违法事实、用户否认交易等情形时可利用交易信息进行确认，制定完善的差错争议处理规则，切实保障持卡人、入网机构和发卡机构的各方利益，这是监管机构（人民银行和银保监会）根据目前现状加强信息共享，防范我国利用支付通道进行犯罪欺诈等系统性风险，也是清算机构的法定义务。

三、清算机构的KYC原则

根据《银行卡清算机构管理办法》中第十条规定“银行卡清算机构和境外机构应当遵守反洗钱和反恐怖融资法律法规和相关规定，履行反洗钱和反恐怖融资义务。”针对反洗钱的法律法规，想必每个人都是十分清楚，始终是离不开KYC（了解你的客户）的原则，而清算机构由于无法直接接触各个入网商户，只能通过与入网机构上送的商户信息进行审查。

如果入网机构如果形式上送了交易信息，但上送的信息非真实，那么清算机构又如何进行识别和建立反洗钱监测系统呢？结果又沦为形式主义，而无法达到实际效果。随着我国金融业务的不断开放，参与国际化贸易不断加深，而清算机构未能有效进行反洗钱的监测，将是我国国际化进程道路上的重大障碍。因此坚持商户的KYC原则是清算机构履行反洗钱责任的底线。

四、监管与盈利之间的博弈

综上所述，清算机构无论在基础设施建设还是在风险防范、反洗钱监测上都有着法定的责任与义务，但相关管理办法征求意见稿出台后，产业各方舆论不断其背后是多年依赖形成的套现等灰色产业链以及灰色产业链带来的巨大利润。且由于监管要求的细化明确，导致入网机构的管理成本不断上升，一方面利润的大幅减少，一方面成本的大幅增加，存在难以维系经营的问题，使得监管办法在回到现实中来存在难以有效落地。

同时我国发改委96价改定价与国外支付业务的服务定价相比，服务定价较低也一定程度上导致了入网机构铤而走险进行放松对入网商户的审查以尽可能的获取超额利润。

笔者认为我国整体反洗钱等合规检查和处罚力度与国际相比，处罚力度较低难以对违法机构形成震慑作用，需要与时俱进提高惩罚力度以法律武器有效防范违法犯罪的发生；其次，我国支付产业发展十余年，价格定价机制建议考虑通过中国支付清算协会这样的行业组织，收集和整理目前我国的支付定价存在问题，通过行业协会数据向发改委献言献策，推动我国支付定价的良性循环。